2022年全国两会召开，全国政协委员、中国银联原董事长葛华勇今年建议尽快出台《非银行支付机构条例》（下称《条例》）。
葛华勇表示，自2010年中国人民银行发布《非金融机构支付服务管理办法》以来，国内支付体系顶层设计不断完善，一大批非银行支付机构（下称“支付机构”）活跃在支付服务市场，发挥了助力实体经济发展、畅通商品流通、方便人民群众日常生活等方面的积极作用。
伴随发展，也陆续出现个别支付机构借助资本力量无序扩张、支付机构业务风险复杂多变、与支付相关的个人信息被泄露、机构退出处置困难等新问题。因此，葛华勇建议尽快出台《条例》，以提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构业务展业资质、业务经营，维护支付服务市场健康发展。
同时葛华勇还带来一份《关于强化国内转接清算市场有效监管的建议》。葛华勇在提案中表示，我国转接清算市场在快速发展的同时，供需两端也面临新挑战，应进一步强化国内转接清算市场的有效监管，以建成安全有效、更好服务实体经济、具有国际竞争力和创新领导力的转接清算市场。
建议加快出台《非银行支付机构条例》
加快出台《条例》的必要性
葛华勇认为，加快出台《条例》十分必要。一是《条例》出台，可有效落实党的十九大关于“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”的重要要求。资金流动离不开支付业务，从事支付业务有银行业机构和非银行业机构两种，银行业机构相对监管较严，加强对非银行业支付机构监管，是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环。尽快出台《条例》，能进一步完善支付监管顶层设计，从法律层面对支付机构业务经营提出更高要求，更好地落实防范和化解金融风险的总体要求。
二是《条例》出台是有效落实中央关于深化金融供给侧结构性改革的重要举措。总结近年来非银行支付服务市场实际监管经验，《条例》将支付机构按业务性质划分为储值账户运营和支付交易处理两类，是对非银行支付服务市场的一次重大调整，可构建结构更为清晰的市场体系，能更好地满足市场主体技术和业务创新需要，释放支付市场活力，更好地服务实体经济发展。
三是《条例》出台能够起到防止支付行业资本野蛮生长的严重后果。中央经济工作会议提出要为资本设置“红绿灯”，防止资本野蛮生长。近年来，非银行支付服务市场内的头部支付机构利用资本优势进行费用补贴和交叉引流，掌控了优质商户和场景资源，构筑了较高市场进入壁垒，降低了中小型支付机构的竞争能力，不利于支付市场的繁荣发展。《条例》的出台，能够有效限制资本在支付行业竞争中的野蛮扩张，更好地进行支付领域的反垄断监管。
对《条例》重点内容提出建议
对《条例》相关重点内容，葛华勇建议，一是《条例》应强化储值账户运营和支付交易处理两类支付机构的管理，并明确不得兼营。应继续坚持金融分业经营的基本格局，强化风险隔离体制机制建设。在网络支付四方模式下，对同一机构的多重身份进行拆分，有助于避免机构一头开展资金业务，一头开展支付业务。以防止支付交易脱离监管范围。
二是《条例》应明确支付机构需通过清算机构开展转接清算业务，并遵守清算机构统一的业务规则、技术标准和品牌标识等管理要求。支付机构的资金处理和信息处理必须通过具有合法资质的清算机构进行，并遵守清算机构的统一要求，是支付机构回归网络支付四方模式的重要举措，有利于更好地进行穿透式的金融监管。
三是《条例》应限制支付机构直接为企业开立支付账户。支付账户与对公账户定位不同，定位主要是“小额、便民”，而对公账户更多为大额账户。同时，《人民币银行结算账户管理办法》中规定，商业银行对公账户的开立需临柜审核企业证件、印鉴等，条件更严格、流程更完备。而目前支付机构对公支付账户的开立则基本上以线上审核为主，风控措施相对薄弱，账户安全等级较低。因此，《条例》对支付机构直接为企业开立账户要有严格的限制，建议从规范支付账户开立与使用的角度，进一步重申支付账户仅提供小额、快捷、便民小微支付服务。
四是《条例》应丰富支付机构市场地位的判断依据。在通过集中度、市场份额等维度来判断支付机构是否存在市场支配地位的同时，建议进一步丰富判断依据，纳入用户规模、营收额等规模性、重要性指标。
《关于强化国内转接清算市场有效监管的建议》
葛华勇在提案中表示，随着国内经济快速增长，支付服务主体多元创新及竞争加剧。调研发现，我国转接清算市场在快速发展的同时，在供需两端也面临着新的挑战。
具体而言，在需求端，面临着更高质量服务的迫切需求。
一是随着数字经济快速发展和社会交往频繁，支付服务在交易规模上的快速增长，需要更高效的清算处理机制，特别是跨国商务、境外旅游、跨地区文化交流日益频繁所衍生的跨境支付服务需求，带动跨境清算的需求，国际间清算服务的对接和融合将是清算市场发展新的机遇和挑战。
二是支付服务链条的延长和各环节主体的增多，需要底层的转接清算服务形成更灵活、兼容性更强的清算合作机制。
三是金融科技在支付领域的广泛应用、支付产品及业务不断创新，需要清算机构探索形成对接更多样化的账户载体、支持个性化需求的清算运作机制。
在供给端，面临着急需规范业务行为，保持有序竞争的市场秩序。
一是产业引导方面，随着清算服务主体增多和竞争加剧，转接清算机构难以有效发挥清算规则对前端支付机构和支付服务的组织协调作用。
二是在可持续发展方面，部分清算机构仍然缺乏长期合理的商业模式，品牌权益缺失，清算机构依赖品牌权益和网络价值循环发展的基础不断被削弱。
三是国际竞争方面，建立独立发展、具有全球服务能力的自主品牌清算网络显得更加重要，但境内清算机构和跨境清算基础设施目前的竞争力并不强。
为有效满足经济发展需求、应对未来挑战，葛华勇建议进一步强化国内转接清算市场的有效监管，以建成安全有效、更好服务实体经济并具有国际竞争力和创新领导力的转接清算市场。
一是进一步规范和界定各清算机构的职能定位和业务分工。推动境内清算机构之间形成健康、可持续的商业合作机制，提升清算机构的协同运营效率，发挥清算职能对前端支付服务的组织协调能力，挖掘清算服务对实体经济的商业价值。
二是细化对清算机构市场化管理。管理的重心从市场准入转向业务规范、秩序维护和组织协调。建议针对不同类型的清算机构，制定精细化的管理办法与业务日常管理细则，重点完善网络支付、跨境支付等领域的清算规则，有效规范清算创新，防范清算业务风险。
三是提升国内清算机构的竞争力。建议以国内银行卡清算机构、跨境清算基础设施的国际化发展为目标，支持其建立健全面向全球市场的清算服务能力、规则体系、标准影响和品牌竞争力，进一步发挥其推动人民币国际化、保护数据信息安全及提升国家金融服务竞争力等方面的作用。
四是引导形成面向未来的技术创新机制。建议在政策和资金上积极引导和鼓励清算机构探索和充分运用多种前沿金融科技，在保障金融信息安全、保障消费者权益的基础上，发挥清算对经济领域深度渗透、境内外广泛覆盖等优势，支持清算机构联合众多金融机构在央行数字货币试点应用、人民币国际化等更多场景进行创新探索与合作。
